1. Một số hạn chế, bất cập trong việc thực hiện Thông tư số 338/2016/TT-BTC
Thông tư số 338/2016/TT-BTC được ban hành đã góp phần giải quyết được rất nhiều các vướng mắc trong quá trình lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước, bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật của các Bộ, ngành, địa phương. Theo đó, Thông tư số 338/2016/TT-BTC đã tăng mức chi cho soạn thảo một số văn bản (như văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều đối với quyết định của Thủ tướng Chính phủ tăng từ 3.000.000 đ/dự thảo văn bản lên 4.000.000 đ/dự thảo văn bản; văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều đối với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước tăng từ 2.000.000 đ/dự thảo văn bản lên 2.700.000 đ/dự thảo văn bản …); bổ sung một số nội dung chi như chi xây dựng báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra đối với đề nghị xây dựng Luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định; bổ sung quy định định mức phân bổ kinh phí đảm bảo cho công tác xây dựng dự án Luật, pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; tăng mức phân bổ kinh phí đảm bảo cho công tác xây dựng dự thảo Nghị định của Chính phủ (đối với văn bản có nội dung ít phức tạp, chỉ lấy ý kiến tham gia của một số Bộ, ngành Trung ương mức phân bổ kinh phí tăng từ 38 triệu đồng/dự thảo văn bản lên 40 triệu đồng/dự thảo văn bản).
Tuy nhiên, bên cạnh một số kết quả đạt được như đã nêu trên, đến nay việc thực hiện Thông tư số 338/2016/TT-BTC cho thấy vẫn còn một số tồn tại, hạn chế gây khó khăn cho việc áp dụng, cụ thể như sau:
Thứ nhất, Thông tư số 338/2016/TT-BTC chưa quy định cụ thể định mức chi cho một số nội dung công việc phục vụ công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, cụ thể:
Một là, Thông tư số 338/2016/TT-BTC chưa quy định chi xây dựng dự thảo bản thuyết minh, tờ trình văn bản, dự thảo văn bản. Trong khi đó, Thông tư lại quy định định mức chi chỉnh lý hoàn thiện bản thuyết minh, tờ trình văn bản, dự thảo văn bản[1].
Hai là, Thông tư số 338/2016/TT-BTC chưa quy định mức chi cho việc tổ chức họp tư vấn thẩm định. Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015[2] và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật[3] có quy định hình thức tổ chức họp này.
Thứ hai, một số quy định tại Thông tư số 338/2016/TT-BTC về định mức phân bổ kinh phí đảm bảo cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật còn chưa rõ ràng và đầy đủ, cụ thể:
Tại điểm b, c, d khoản 1 Điều 5 Thông tư số 338/2016/TT-BTC quy định:
“…b) Dự thảo nghị định của Chính phủ, định mức phân bổ kinh phí 40 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung ít phức tạp, chỉ lấy ý kiến tham gia của một số bộ, ngành trung ương và 60 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung phức tạp, phải lấy ý kiến tham gia của nhiều bộ, ngành trung ương, đoàn thể và địa phương. Trường hợp dự thảo nghị định phải tổ chức họp lấy ý kiến rộng rãi, nhiều lần với phạm vi rộng, thì mức phân bổ kinh phí do thủ trưởng cơ quan, đơn vị được giao chủ trì soạn thảo, xây dựng quyết định trong phạm vi dự toán ngân sách chi thường xuyên được giao;
c) Dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: định mức phân bổ kinh phí 30 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung ít phức tạp hoặc ít phải tổ chức các cuộc họp lấy ý kiến và 50 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung phức tạp hoặc phải tổ chức họp lấy ý kiến nhiều lần;
d) Dự thảo nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước: định mức phân bổ kinh phí 15 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung ít phức tạp, phạm vi điều chỉnh hẹp và 30 triệu đồng/dự thảo văn bản có nội dung phức tạp, phạm vi đối tượng thực hiện rộng trong toàn quốc, phải tổ chức họp lấy ý kiến nhiều lần;…”
Căn cứ quy định pháp luật nêu trên, có thể thấy Thông tư số 338/2016/TT-BTC quy định định mức phân bổ kinh phí dựa trên 2 tiêu chí: mức độ phức tạp của văn bản và số lượng lấy ý kiến tham gia vào văn bản để đưa ra 2 loại định mức phân bổ kinh phí. Tuy nhiên, Thông tư chưa đưa ra được tiêu chí để xác định văn bản như thế nào là phức tạp, ít phức tạp và số lượng lấy kiến tham gia bao nhiêu là nhiều, bao nhiêu là ít. Việc quy định như trên mang tính định tính, thiếu cụ thể dẫn đến sự tùy tiện trong áp dụng pháp luật, đặc biệt là trong công tác thẩm định và phân bổ dự toán.
Bên cạnh đó, cách phân bổ kinh phí theo quy định tại Điều 5 Thông tư số 338/2016/TT-BTC còn có một số bất cập đối với việc xây dựng dự thảo Nghị định. Theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Thông tư số 338/2016/TT-BTC “Định mức phân bổ kinh phí đảm bảo cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật thực hiện trên cơ sở các hoạt động, nội dung chi, mức chi quy định tại Điều 3 và Điều 4 Thông tư”. Theo đó, kinh phí xây dựng nghị định được phân bổ sẽ bao gồm cả kinh phí xây dựng lập đề nghị xây dựng nghị định. Tuy nhiên, theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì chỉ một số nghị định mới bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng nghị định[4], do vậy việc quy định mức phân bổ kinh phí xây dựng Nghị định chỉ căn cứ tiêu chí mức độ phức tạp của văn bản và số lượng lấy ý kiến tham gia vào văn bản là chưa đầy đủ.  
Thứ ba, pháp luật chưa quy định cụ thể việc xác định báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất
Theo quy định tại Thông tư số 338/2016/TT-BTC thì báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất có định mức chi là 3.000.000 đ/báo cáo[5]. Tuy nhiên, Thông tư số 338/2016/TT-BTC và các quy định pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể cách xác định báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất dẫn đến việc hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau giữa các bộ, ngành, địa phương [6].
Hiện nay, việc xác định báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất dựa trên hai quy định sau:
Một là, quy định về chế độ báo cáo theo dõi thi hành pháp luật tại Điều 10 Thông tư số 14/2014/TT-BTP ngày 15/5/2014 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật (Thông tư số 14/2014/TT-BTP). Theo đó, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp báo cáo tình hình thi hành pháp luật trong các trường hợp sau đây:
1. Báo cáo công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật định kỳ hàng năm;
2. Báo cáo tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực, địa bàn quản lý; báo cáo chuyên đề theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp;
3. Báo cáo khi phát hiện những vướng mắc, bất cập của các quy định pháp luật hoặc thấy cần thiết phải áp dụng các biện pháp nhằm kịp thời ngăn chặn những thiệt hại có thể xảy ra cho đời sống xã hội;
4. Báo cáo về kết quả xử lý các kiến nghị theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.”
Hai là, quy định các loại chế độ báo cáo tại Điều 4 Nghị định số 09/2019/NĐ-CP ngày 24/01/2019 của Chính phủ quy định về chế độ báo cáo của cơ quan hành chính nhà nước (Nghị định số 09/2019/NĐ-CP). Theo đó, các loại chế độ báo cáo bao gồm:
1. Chế độ báo cáo định kỳ là chế độ báo cáo được ban hành để đáp ứng yêu cầu thông tin tổng hợp của các cơ quan hành chính nhà nước, được thực hiện theo một chu kỳ xác định và lặp lại nhiều lần.
2. Chế độ báo cáo chuyên đề là chế độ báo cáo được ban hành để đáp ứng yêu cầu thông tin có tính chuyên sâu về một chủ đề nào đó và phải thực hiện một hoặc nhiều lần trong một khoảng thời gian nhất định.
3. Chế độ báo cáo đột xuất là chế độ báo cáo được ban hành để đáp ứng yêu cầu thông tin về vấn đề phát sinh bất thường.”
Tuy nhiên, căn cứ vào các quy định pháp luật nêu trên, hiện có nhiều quan điểm khác nhau về cách xác định báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất:
Ý kiến thứ nhất cho rằng: Báo cáo tình hình thi hành pháp luật đột xuất được xác định là các báo cáo theo quy định tại khoản 3 Điều 10 Thông tư số 14/2014/TT-BTP, bao gồm: Báo cáo khi phát hiện những vướng mắc, bất cập của các quy định pháp luật hoặc thấy cần thiết phải áp dụng các biện pháp nhằm kịp thời ngăn chặn những thiệt hại có thể xảy ra cho đời sống xã hội; Báo cáo tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực, địa bàn quản lý theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp.
Ý kiến thứ hai cho rằng: Theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 09/2019/NĐ-CP thì có 3 chế độ báo cáo, như vậy, có thể xác định báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất bằng phương pháp loại trừ, tức là các báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật không thuộc hai loại định kỳ hoặc chuyên đề sẽ được xác định là báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất. Theo ý kiến này, thì báo cáo tình hình thi hành pháp luật đột xuất sẽ bao gồm: Báo cáo khi phát hiện những vướng mắc, bất cập của các quy định pháp luật hoặc thấy cần thiết phải áp dụng các biện pháp nhằm kịp thời ngăn chặn những thiệt hại có thể xảy ra cho đời sống xã hội; Báo cáo về kết quả xử lý các kiến nghị theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Báo cáo tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực, địa bàn quản lý theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp.
Ý kiến thứ ba cho rằng: việc xác định thế nào là báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất trước hết cần làm rõ vấn đề: hiểu thế nào là chế độ báo cáo đột xuất. Theo đó, khoản 3 Điều 4 Nghị định số 09/2019/NĐ-CP quy định “Chế độ báo cáo đột xuất là chế độ báo cáo được ban hành để đáp ứng yêu cầu thông tin về vấn đề phát sinh bất thường”. Bên cạnh đó, việc xác định chế độ báo cáo đột xuất trong theo dõi thi hành pháp luật cần căn cứ vào các trường hợp Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp báo cáo tình hình thi hành pháp luật theo quy định tại Điều 10 Thông tư số 14/2014/TT-BTP. Như vậy, có thể xác định báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất bao gồm:
- Báo cáo tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực, địa bàn quản lý theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp;
- Báo cáo khi phát hiện các vướng mắc, bất cập của các quy định pháp luật hoặc thấy cần thiết phải áp dụng các biện pháp nhằm kịp thời ngăn chặn những thiệt hại có thể xảy ra cho đời sống xã hội.
Cả hai loại báo cáo nêu trên phải đảm bảo đáp ứng yêu cầu thông tin về vấn đề phát sinh bất thường thì mới được xác định là báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất. Tuy nhiên, hiện nay pháp luật cũng chưa có giải thích hiểu như thế nào là “vấn đề phát sinh bất thường”.
Tác giả đồng tình với ý kiến thứ ba về xác định báo cáo đột xuất trong theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
2. Đề xuất, kiến nghị
Từ việc rà soát, đánh giá quy định về việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước cho hoạt động tổ chức thi hành pháp luật và những khó khăn, bất cập như đã phân tích ở trên. Để đảm bảo thể chế phục vụ cho công tác theo dõi thi hành pháp luật được hoàn thiện, đầy đủ, tạo cơ sở cho các cơ quan, đơn vị, địa phương thực hiện thống nhất, tác giả đề xuất, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền nghiên cứu, cân nhắc sửa đổi, bổ sung một số nội dung sau đây:
Thứ nhất, bổ sung quy định về định mức chi cho nội dung xây dựng dự thảo bản thuyết minh, tờ trình văn bản, dự thảo văn bản và định mức chi cho cá nhân tham gia họp tư vấn thẩm định văn bản.
Thứ hai, quy định việc xác định văn bản như thế nào là phức tạp, ít phức tạp và quy định cụ thể số lượng các cơ quan, tổ chức, đơn vị cần lấy ý kiến tham gia để xác định mức phân bổ kinh phí cho việc xây dựng dự thảo Nghị định của Chính phủ, dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam; Dự thảo nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
Ngoài ra, việc quy định định mức phân bổ kinh phí cần phải căn cứ thêm vào việc Nghị định đó có cần phải lập đề nghị hay không để đưa ra định mức phân bổ kinh phí cho phù hợp.
Thứ ba, nghiên cứu, làm rõ cụm từ “vấn đề phát sinh bất thường” trong định nghĩa về báo cáo đột xuất quy định tại Nghị định số 09/2019/NĐ-CP, đồng thời, nghiên cứu, quy định cụ thể cách xác định báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật đột xuất để có căn cứ áp dụng định mức chi cho thống nhất./.

 

---